祁县“26+X”规则生根农村治理法治化进程加速
党的十八届四中全会指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，同时明确提出了推进“农村治理法治化”的要求。祁县县委政府为切实加强和改进对农村治理工作的领导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实党的十八届三中、四中、五中全会精神，积极探索实践农村治理法治化，以祁办发（2015）32号文件出台下发《关于深入推进农村治理法治化的实施方案》，为全面推进我县农村法治建设提供了基本遵循，为农村经济社会发展提供了坚强的法治保障。
图说：“26+X”村级流程图，漫画图，通俗易懂
一、产生背景
农村是法治建设相对薄弱的领域，随着农村改革的深入推进，农村利益格局不断调整，农村治理机制不完善、村基层组织权力运行不规范等问题日益凸显。晋中市委常委、政法委书记苗伟认为，目前农村治理体系和治理能力存在三方面的差距：一是乡村社会很大程度上仍停留在熟人社会、人情社会，部分基层干部人治思维和官本位思想仍很严重。二是农民群众整体法治观念还比较淡薄，“信访不信法”“紧盯权利、无视义务”等问题还比较突出。三是处于农村治理核心地位的村民委员会直接选举制度、村民代表会议制度、村务公开制度“三项制度”和民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”保障农民合法权益的作用发挥不够，农民依法参与基层治理的积极性不高。
图说：村民利用农闲时间在法治文化广场自发学习“26+X”规则
当前，随着农村社会的发展，祁县农村涌现出不少新问题，信访矛盾问题增多，发展增收压力加大，村级事务日趋繁杂，农村农民需求更加多样化，农村权力运行是否透明、干部管理服务是否到位一度成为影响党群干群关系的重要因素，直接关系到老百姓的幸福感与获得感。我们深知，农村是党的执政根基所在，农村稳定事关全县发展大局，有基于此，祁县县委、县政府坚决贯彻落实省、市的部署要求，坚持目标导向、问题导向、改革导向，紧紧围绕构造不能腐的长效机制和激励广大农村干部善作为、会作为、有作为的目标要求，遵循依法依规，突出制度建设，深化流程再造，总结提炼出一套贴紧农村实际，务实有效管用的农村治理法制化模式，后将此总结为《村级自治、管理、服务规则（26+X）》，简称“26+X”规则。
二、基本思路
祁县制定“26+X”规则时，严格遵循“五个坚持”，即坚持把落实“两个责任”作为根本，坚持把加强基层党组织建设作为基础，坚持把推进法治化建设作为保障，坚持把规范权力运行作为核心，坚持把实现农村和谐稳定、富裕美丽作为检验标尺。
“26+X”规则的制定，我县选择基层基础条件较好的村作为试点按照全面宣传营造氛围——法律顾问介入——总结提炼——县级层面完成顶层设计——全面推广实践成效的程序依次推进，最终形成“26+X”规则范本，它既是农村的权责清单汇编手册，也是干部规范权力运行的操作手册，还是便民利民惠民的服务手册，更是群众监督权力的明白书、具体做法大力营造农村法治氛围.
全面实施送法进村活动。为全面深入推开农村治理法治化工作，我县投资8.5万元为全县166个行政村和207个居民小区安置了法律宣传版面，利用农村庙会、传统节日、宣传日等多种形式，开展“送法进农村”宣传66场，“五堂课进农村”8课次，散发法制宣传读本5000余本、宣传笔7000多支、宣传单10000余份，将相关法律法规普及到农村“两委”干部和广大农民群众，达到不留死角、不留空白，一则满足农民的法律需求，增强群众的法律意识，
二则增强村干的法治观念和法律素养，提高他们运用法治思维和法治方式开展工作的能力和依法管理基层事务、处理矛盾纠纷的能力，为农村治理法治化提供坚强保障。
推进农村法治文化阵地建设。近年来，县委县政府把农村治理法治化作为“六权治本”的一个重要抓手，把法治宣传阵地建设作为农村治理法治化的重要载体，先后建成了大韩村法治文化广场、小韩法治一条街、修善善文化法治广场、贾令食品安全法治文化广场、鲁村健身法治文化广场、晓义廉政法治文化广场、东风路休闲法治文化广场、左墩时政法治文化广场、祁中操场社区法治文化广场、原西宗教法治文化广场等十个法治文化宣传阵地，内容涉及法律援助、人民调解、婚姻家庭、社会治安、村民自治、土地承包等诸多方面，用最简洁的语言讲述着与老百姓日常相关的法治常识。
图说：农村“两委”干部向村民普及“26+X”相关法律法规
通过加强农村法制宣传和农村法治文化阵地建设，使村民法律意识更加提高，群众办事更加快捷，社会更加和谐稳定，确保了“不事不出村，大事不出镇”，营造了浓厚了法治文化氛围。
（二）法律顾问介入农村管理
实施一村（社区）一法律顾问全覆盖。我县围绕“法律顾问全覆盖、送法进村惠民生”这一主题，组织律师、公证人员、基层法律服务工作者、司法助理员、人民调解员、司法行政机关工作人员以及村治保工作人员等有一定法律知识专长、工作经验和热情、熟悉农村（社区）情况的人员，深入全县166个行政村，承担起为村（社区）管理提供法律专业意见、为群众提供法律咨询和法律援助、开展法制宣传、参与人民调解工作，维护社会大局稳定，促进社会公平正义，保障人民安居乐业，推进平安祁县、法治祁县建设。
有效发挥法律顾问作用。一是为村（社区）管理提供法律专业意见。对村民自治章程、村规民约和重大项目、合同协议等进行“法律体检”，查找影响发展和稳定的法律问题和基层社会管理问题，帮助农村建章立制、实施依法治理，为提高农村治理法治化管理水平服务。二是参与人民调解工作。在修善村村委会设立了公共法律服务工作室，在法律工作室内公布了法律顾问的基本信息和联系方式，以便村民们能够及时联系，让村民“少跑路、少吃亏”，帮助解决村内的矛盾纠纷。如去年4月份，修善村村民李四则和李金芬因为住房问题产生纠纷，通过镇村两级调委和法律顾问进行联合调解。当时，这个房子是老人李四则分给儿子和儿媳李金芬的，但是证上还是老人的名字，儿媳李金芬认为房子已经是自己的了，就没有告诉老人李四则私自把房子卖掉了，老人因此大发雷霆，住到房子里硬是不离开，找到村里要求解决此事。村调委立即针对这个案件组成了调解小组，由镇司法所和村调委会、联合法律顾问到李四则和李金芬家里了解情况，并且根据案件情况把父子亲情作为切入点，对双方进行耐心的劝说，晓之以理、动之以情，终于让双方解开了彼此心中的心结，达成了调解协议，公公和儿媳也终于喜笑颜开。通过镇司法所和法律顾问在村里积极地开展工作，推动了村委办事规范化、管理法治化，保证了全村各项工作顺利开展。
图说：祁县“六权治本”村级自治、管理、服务规则（26+X）图文讲解手册
（三）总结提炼好做法
通过在城赵镇修善村、贾令镇左墩村、东观镇晓义村开展试点工作，而且以修善村为主，学习外地先进经验，认真借鉴左墩村、晓义村长期以来规范权力运行比较好的做法，结合村情实际，经过反复比对和系统梳理，探索性地做了“加减法”，把村级权力运行和保障制度总结归纳为三个方面26条，而且逐条绘制了工作流程图，并对每个流程图以漫画的形式作了图示解读，最后把26条逐条以前面是流程图、后面是漫画图的形式编制成修善村权力运行26条图文讲解手册，26条的形成和实践过程中，得到省、市、县领导和相关部门的精心指导和深入研讨，并专门邀请中南财经政法大学博士生导师陈柏峰教授带领两名博士花费十多天时间对26条进行进一步充实完善和规范提升，并增加了若干个性化规则，同时聘请山西农大信息学院的70多名师生，对与之配套的漫画图作了全面修改，大大提高了漫画表达流程效果的准确度，最终形成了《祁县“六权治本”——村级自治、管理、服务规则（26+X）》手册，本着简单易懂，便于操作的原则，每项规则均以流程图和漫画图两种形式呈现。
图说；祁县乡镇干部向村民宣传“26+X”知识，增强群众的法律意识
（四）完成顶层设计
“26+X”规则把村级权力运行和保障清单总结归纳为三个方面26条，重点推进“两清单、两张图、一平台、一监督”。其中包括重大决策事项4条：村级工程管理、集体“三资”管理、集体土地征收、物资服务采购；管理服务事项14条：党务管理、印章管理、土地管理、灌溉管理、安全管理、综合管理、环卫管理、人口管理、林木采伐、危房改造、违建整治、文化建设、社会保障、惠农资金发放、气象灾害防范和应对；运行保障制度8条：“四议两公开”工作法、村务公开制度、村干部及临时用人工资发放办法、非选任村干部任命规定、党员联户服务群众“三代理”制度、“双定、双评、双述、双考”制度、农村干部慢作为、不作为、乱作为惩戒机制。同时，根据农村的不同情况增加了若干个性化规则——X项，X项属个性规则，包括集市管理、森林防火、退耕还林管理、水库安全管理、扶贫移民搬迁、地质灾害防治、红白理事会运行、学校教育教学服务、整治非法土小企业、制止河道非法采砂取石等。
（五）全面推广
为了让群众真正看得懂，祁县把《26+X规则》权力运行流程图、漫画图在每个村的显要位置公示上墙，并印制成册，全县七万多户农民每户一册。还利用微信平台宣传到人，把权力运行晒到阳光下，让群众事前心中清楚、事中体会公平、事后感到满意。
推广过程中，针对不同的村情特点，按照积极稳妥、渐次推开、务求实效的原则分三个阶段在全县农村、社区扎实推进。第一阶段是从去年7月份到今年2月份进行了为期半年的试点探索；第二阶段从今年3月份开始着力在50个重点村进行推广；第三阶段是到6月份实现了154个村和12个社区的全覆盖。
四、取得成效
祁县以“26+X”规则为范本积极稳妥地推进村级“六权治本”，实践运行的成效良好，带来的变化喜人，广大农村的干部、群众、村集体和基层党组织各得其益。实践表明“六权治本”是实现乡村治、百姓安的治本之策。实现让干部公道务实、安全轻松、放手干事，让群众公平受益、放心满意、信赖支持，使农村法治平安、富裕美丽、幸福和谐，使党建基础夯实、堡垒坚强、凝心聚力。
图说：用最简洁的语言讲述着与老百姓日常相关的法治常识
“26+X”规则让干部公正用权、务实为民、放手干事。一是干部坚守规矩规范用权。下申村过去实施村里的工程项目一般都是利用成熟的人脉关系、社会关系选择工程队就开工了，本来是给大家办好事，但村里群众难免有闲言碎语，究其原因就是决策程序不够严格、实施过程不太透明。而今年该村对前两年因铺设下水管道遭到损坏的街巷路面重新铺装，村“两委”严格按照“26+X”规则里的流程和要求，聘请有资质的造价公司编制工程预算，在征求县、镇有关部门意见的基础上，公开实施招投标。由于整个过程遵章守规公开透明，村“两委”干部不再顾虑群众猜忌，全身心推进工程实施，目前投资120万元的村内道路路面铺装全部竣工。看着平展整洁的路面，尽享城里人洗浴的舒适，老百姓不仅没有质疑，反而交口称赞，干部们深切体会到同样是办好事，规范用权更得民心。今年春天梁家堡村委主任梁磊父亲兴办的春喜养殖合作社流转土地准备扩大生产，梁磊拿着“26+X”规则找到父亲，提醒他搞设施养殖得办理用地审批手续，老梁感觉既麻烦又费事开始很不情愿，但经过儿子的耐心劝说，他认识到越是干部亲属越要带头坚守规矩，痛痛快快办理了用地手续。老梁父子的做法在全村引起不小震动，群众很信服，之前没办用地手续的十几家养殖户都积极主动申办。实践表明干部说得再多不如带头坚守规矩做出样子给大家看。二是干部安全轻松放手干事。“26+X”规则出台后，规矩之内有作为，规矩之外不乱为。农村干部依法依规办事的意识和能力显著提高，一切公开透明的规则流程也使群众参与决策监督权力成为现实，公开保证公道，公道消除猜疑，老百姓对村干部的信任感大大增强，使他们少了担心，没了顾虑，一心一意把精力投入到发展上。修善村“两委”一班人卯足劲抓发展，2015年以来全村公益事业和经济项目投资超过400万元，没有一件遭到群众反对或质疑。村容村貌发生了显著变化，村里实施光伏项目集体经济破了零，年收入达到10万元，目前正在利用九龙口的优美风光举办夏季啤酒节发展乡村旅游。三是干部贴近百姓真诚服务。南团柏村党员干部严格对照“26+X”规则为民服务，时刻把老百姓的利益放在心上，每名党员干部联系3—5户群众实施常年代言、代办、代理制度，贴心服务百姓零距离。村民郭某家的房屋因年久失修遭受暴雨塌了大半，联户干部主动垫资为其加固修缮，并积极跑县民政、住建等部门代办各类救助补偿。“三代理”制度架起密切党群、干群关系的连心桥，使老百姓切身感受到村级权力规范约束和党员干部作风转变带来的实实在在的变化、实惠。
图说：图说：开展“送法进农村”宣传活动
“26+X”规则让群众公平受益、放心满意、信赖支持。在推行村级“六权治本”中，最直接的成效是群众成为公平用权最大的受益者。小韩村十年前利用集体废弃土地规划了一个规模养殖小区，相继有24户农民进入小区搞起了养殖。本来是有益百姓利于发展的一件好事，却因为养殖户入区占地不交租赁费，导致群众对村集体很不满意。“26+X”规则出台后，村“两委”认为解决养殖户白占地的问题有了充足的依据，也是一个难得的机会，挨门入户做养殖户的工作，同时也倾听他们的意见诉求，想方设法为养殖小区配套完善了水、电、路等基础设施。春节前，24家养殖户第一次齐刷刷地交纳了一年8万元的租赁费。广大村民普遍认为村集体这件事办的公道合理，多年疏于管理的集体土地资源收益有了保障。南圐圙村过去机井等水利设施由个人承包经营，由于管理不善、收费高、服务差，群众意见大。村集体在广泛征求群众意见建议的基础上，成立井电专业合作社，全体村民是社员，村“两委”主干公开竞选理事长具体负责经营管理，群众公选的6名代表负责运行监督。合作社先后淘汰旧井3眼，新打机井10 眼，机井总数达到19眼，不仅实现了全村耕地的按时保浇，而且水费价格也低于周边各村和物价部门的指导价。特别是服务有保障，满足了村民种植不同作物的用水需求，村两委顺势引导发展苗木花卉、大田辣椒、设施蔬菜等产业，彻底改变了以玉米为主的种植格局，高效经济作物达到一半以上，去年大葱种植面积800亩，仅此人均纯收入7000元。积极发展适度规模养殖，全村生猪饲养量突破1万头，农民纯收入接近两万元。中梁村广泛宣传“26+X”规则，大力推行红白理事会运行，群众执行自觉，监督主动。村民张秉奇老伴去世后，村干部及时上门做通老张和子女的工作，不“送孝”、不“烧纸”、不
“唱戏”、不“抬棺”，整个丧事办理仅出殡当天吃了20桌饭，抽了30多条烟，里里外外节省了五、六千元。老张带了个好头，全村婚丧嫁娶事宜节俭办理蔚然成风，老百姓实实在在省了钱，发自内心的拥护。在我县很多村实施红白理事会制度，喜事一般能省1万多元，白事一般也能省5000—8000元。在推行村级“六权治本”中，最宝贵的成效是群众成为权力运行最有力的监督者。晓义村近几年发展势头十分强劲，年年新上工程项目，年年兴办惠民实事，经常涉及大额资金支出，但该村每一个事项、每一个工程，从事前民主决策、事中监督执行到事后验收公示，村务监督委员会都要全程参与严格履职，同时村务监督委员会还大力宣传引导广大村民参与监督，现在大事小情的办理、大小工程的实施，都在村务监督委员会和群众的公开监督之下，一件件好事实事都办在了老百姓的心坎上。在推行村级“六权治本”中，最难得的成效是群众成为执行规矩最坚定的维护者。大韩村78岁的罗英大娘是村里的老党员老干部，患有严重的糖尿病和并发症，80多岁的老伴又有脑血栓后遗症，三个子女收入有限日子也过得比较紧张，前几年村民代表、党员代表一致同意老两口享受低保待遇。2016年大韩村重新评定低保户，罗英大娘看了评定标准知道自己不符合条件，于是第一个站出来要求退出，她说“不能因为自己是老党员老干部就坏了规矩”。她的这一举动坚定了村干部们按规矩办事的信心和决心，他们按照“26+X”规则中的评定程序一户一户严格筛选，全村37家低保户最后只剩下7户，村民普遍感到满意，即使退出低保的人也认为公道。
“26+X”规则使农村法治平安、富裕美丽、幸福和谐。村级“六权治本”推行带来最直观、最明显的变化是农村法治平安局面的形成和不断巩固，最有说服力的是农村信访局面的持续好转。今年1—5月份，全县90%的村实现零上访，一半以上的乡镇没有到县外上访。尤其是农村涉纪信访和赴京非访大幅度下降，1-5月份全县共批办涉纪信访举报12件，比去年同期减少37件；发生赴京非访2人次，比去年同期减少18人次。“乡村治、百姓安”更大的成效体现在农村欣欣向荣的发展和日新月异的变化上。晓义村内大街小巷全部硬化、亮化、绿化、美化；红白理事会、日间照料中心一应俱全；初中、小学、幼儿园高水平办学；法治文化苑、歌舞广场群众乐在其中，农村城市化成为现实。农民增收渠道不断拓宽，积极引导村民发展起3000余亩设施蔬菜，引来了寿光经销商，建起了村内交易市场，设施蔬菜成为全村的主导产业。全力服务推动千朝谷这一投资20亿元的全省转型标杆项目，依托农旅结合带来的难得机遇大大拓宽了村民就业增收空间，去年全村农民人均纯收入突破1.5万元，成为远近闻名的富裕村，特别是荣获了“全国文明村”称号。下申村农民休闲广场、文化活动中心、中小学、幼儿园、红白理事会场所、日间照料中心、村卫生所各类文化设施、公共设施一应俱全，村民居住在单元楼、小二楼和美丽的农家小院不比城市人差，经济发展、文化生活堪称全县一流。西六支村农业合作社严格按照“26+X”规则规范完善土地流转机制，顺利启动大棚改建扩建，成为祁县“有机蔬菜”种植、先进技术推广、优良品种繁育、加工包装营销为一体的省级农业产业化龙头企业，全社400名50岁以上男劳力和妇女就近就业，有了一笔可观的收入。修善村在稳定酥梨产业的基础上，大力发展效益更好的“玉露香”梨，全村梨树种植面积达到3200亩，人均一亩半，着力培育营销龙头企业，本村的聚源果业公司去冬以来包销了全村乃至周边的梨，解除了梨农的后顾之忧，全村仅梨一项收入人均8000多元，村民的日子一天比一天好。
“26+X”规则使党建基础夯实、堡垒坚强、凝心聚力。左墩村党支部统领全局，村“两委”用权规范，真正做到了权力运行公开透明，办事服务公道务实。村民坚信党支部是主心骨，始终把村干部视作贴心人，村“两委”在群众中有着很强的号召力、影响力、凝聚力。该大家掏的钱，群众公字当头，积极踊跃。每年的“一事一议”财政奖补项目，严格执行每人筹资15元、筹劳1个工的标准，多年来无一破例，常年在外打工的人都会克服困难准时交钱筹劳。该大家干的活，群众不推不拖，主动参与。村“两委”按户划定保洁区域，按照“各家自扫门前雪”的原则，由全体村民负责全村街巷的义务清扫保洁，十几年坚持“爱我家园、共同保洁”的好传统，村集体环卫保洁一直是“零投入”。该大家定的事，群众献计献策，共同议定。针对土地确权中遇到的一系列棘手问题，村两委运用“四议两公开”工作法，充分征求群众意见，反复组织党员、村民代表讨论，最后召开群众大会表决，形成了切实可行的问题解决方案，全村6000多亩土地确权中，没有上交一起矛盾，全部妥善解决在村里。该大家守的约定，群众自觉执行，概不例外。村两委在广泛吸纳群众意见的基础上，针对老人去世立坟头一事形成一个约定，或是直接进集体公墓安葬，或是先行在自家地里安葬，三年后迁入公墓。既充分尊重了传统风俗，也保障了土地集约利用和机械化作业，促进了现代农业的发展。左墩村干部用权为民，规范了村务管理，赢得了民心，促进了发展，锤炼了干部的坚强党性，彰显了党员的先锋作用，密切了党群干群关系，大大提升了党支部的战斗堡垒作用和领导核心地位，夯实了党在农村的执政根基。、
图说：用最简洁的语言说法
五、存在问题
1、村务监督委员会成员的财务常识、监督能力亟待提高，部分村监委会成员存在因不懂财务而不会监督、因慑于村干部威力而导致监督受限等现象；
2、一些偏远山区村在推进“26+X”规则存在缩水、打折现象，如主动监督少而被动监督多，监督作用发挥不充分现象；
3、“26+X”规则的监督考核体系尚未建立。
六、下一步工作方向及改进措施
为取得更好成效，下一步我们一是综合运用多种形式和手段，充分发挥业已取得的良好成效，全方位、大力度宣传发动群众，真正让群众成为参与者、监督者、评判者、受益者。二是进一步抓好“26+X”规则运行效果的跟踪监测和考核考评，在充分发挥好全社会的监督作用上狠下功夫，适时引入评价中介机构公正考评，切实发挥制度对权力的硬约束。
