西藏自治区林芝市创新社会综合治理联户共谋繁荣发展
一、案例背景
林芝市位于西藏自治区东南部，雅鲁藏布江中下游，平均海拔3100米，在藏语中林芝意为“太阳的宝座”，素有“西藏江南”、“东方瑞士”之美誉。林芝地区1986年2月恢复成立，2015年撤地设市（地级市），全市总面积11.7万平方公里，人口20余万，下辖6县1区54个乡镇1个街道办496个行政村，是一个以藏族为主体，汉、门巴、珞巴等10个民族和僜人和睦相处的多民族聚居区。社会治安问题、社会矛盾纠纷等社会治理的难题挑战较大，一方面现有的社会治理体系很难有效覆盖传统“单位”体制外市民群众和流动人口，自上而下的社会治理和服务“最后一公里”难以有效打通。另一方面，群众自治组织化大量隐形存在，自下而上的参与意识和自我服务意识不断增强，社会自有活力需有效有序激发。
参与是社会治理的核心要义，是实现社会治理最为根本和基础的工作。近年来，林芝市认真贯彻落实中央和自治区党委、政府关于创新社会治理体制的总体要求和决策部署，以调动公众参与社会治理的积极性、主动性和创造性为抓手，探索推行“联户平安、联户增收”社会治理模式（简称“双联户”），实现了政府治理、社会自我调节与居民自治之间的良性互动，推动各个领域形成党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。
图说：“联户促增收”—林芝市工布江达县氆氇加工农民专业合作社
二、探索历程
（一）延伸拓展网格化管理，实践衍生“双联户”模式
2013年前，林芝市以网格化管理、社会化服务为载体，坚持警力下沉、干部下沉、服务管理权限下放，全面推进社会治理体制创新，社会治理能力和水平得到大幅提升。但面对多民族杂居、人口流动性大、社情民意复杂、基层警力不足等现实问题，网格化管理仍然停留在被动发现问题、应对问题的层面，社会治理的主动性还较为乏力。如何在网格化管理之下拓展延伸工作面，提高工作当中发现问题的及时性、有效性，一直是林芝市推进社会治理创新的一项重大课题。在充分借鉴拉萨市“双联户”的经验做法后，为林芝市衍生、延伸和拓展网格化管理、构建“社会民意一传到顶、政策措施一通到底”的工作体系带来了有益启示。经市委有关部门认真总结、科学提炼，形成了以邻里守望、互助合作、共促党建、联户扶贫为主要内容的“联户平安、联户增收”社会治理模式。
图说：“先进双联户”创建评选表彰大会
1、划分联户单位。根据区域特点和实际情况，在现行行政区划框架内，遵循“规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，按照各联户单位户数“最低不少于5户，最多不超过15户”的标准，将相邻区域科学划分若干联户单位，按照“一联户单位配备一‘双联户’户长”的要求，由联户家庭成员共同推选产生1名“维稳负责人”、“致富带头人”、“村组事务明白人”、“热心人”作为“双联户”户长，流动人口聚集区由出租房屋业主或选择相对固定、责任心强的流动人员担任“双联户”户长，由“双联户”户长在日常生活中通过走访等形式，负责居中协调、处置和上报居民事务，并与网格化管理进行对接，形成以联户为基础的解决问题一通到底、社情民意一传到顶的社会治理工作体系。截止目前，林芝市广大农牧区和城镇社区共划分联户单位6450个，推选“双联户”户长6450人，吸纳家庭近5.4万户20余万人，涵盖城镇社区、农村牧区、机关单位、商住小区、出租房屋，基本实现全区域、多层次的广泛覆盖。
图说：兑现 “先进双联户”奖励
2、明确“双联户”职责任务。建立“矛盾纠纷联排联调、安全隐患联防联控、重点人员联管联教、困难家庭联帮联扶、环境卫生联管联治、精神文化联娱联扬、科学知识联学联教、小额信贷联保联担、致富项目联建联营、发展成果联创联享、实有人口联服联管、出租房屋联管联防、精准扶贫联户联促”十三项联户职责，以“双联户”户长为主体，通过日常走访、摸底排查、组织传达、发现上报，全面了解掌握社情民意，居中协调、处置小型居民事务，对落实有关政策、重大矛盾隐患苗头、人员变动情况等及时发现、及时逐级报告，再由有关职能部门落实服务管理职能，实现对各类社会问题早预防、早发现、早化解。同时，通过政府引导、项目扶持，整合有限的个体资源，鼓励支持发展由联户家庭共同参与的规模化、集约化专业合作经济组织，实现广大农牧民群众增收致富。
图说：基层认真做好“双联户”宣传工作
3、推进创建评选。贯彻落实自治区党委、政府印发的《西藏自治区“先进双联户”创建活动实施方案》和林芝市委、政府印发的《林芝市“先进双联户”创建活动实施方案》，全面开展“先进双联户”创建活动，推动典型引路、示范创新。与此同时，在全市创建评选活动基础上，对基层实践做法进行总结提炼，有效将社会主义核心价值观融入“先进双联户”创建评价体系。同时，坚持客观公正、民主公开、科学合理和注重实绩的原则，严格实行季度绩效考核与年终绩效考核相结合的方式开展，由各乡（镇）、街道办牵头，组织派出所（警务站）、村（居）委会、联户单位群众统一对“双联户”户长进行季度绩效考核和年终绩效考核，按年度累计情况优先推荐“先进双联户”，作为年终评选“先进双联户”和推荐优秀户长进入村（居）“两委”班子的一项主要依据，引导全市各族各界干部群众自觉践行社会主义核心价值观。“先进双联户”绩效考核办法的推行，进一步明确了创建标准、增强了创建规范、提升了创建质量。2013至2016年期间，全市共有4.0585万户家庭（含重复受奖）获评区市县乡村“先进双联户”荣誉称号，兑现奖励资金1736.23余万元，100多户获奖家庭子女享受到公务员考试加分、高考加分、优先参军、优先入党入团等优惠政策，在全社会起到了很好的示范带动效应。
（二）强化制度保障、深化工作举措，推进“双联户”模式开花结果
1、强化信息支撑，畅通工作渠道。把加强“双联户”户长教育培训、拓宽“双联户”户长信息反映渠道、提高“双联户”户长履职能力作为深化“双联户”工作的重要内容，大力开展面向“双联户”户长的爱国主义、社会主义核心价值观、形势政策、反分裂斗争、新旧西藏对比以及中央和区市党委、政府强农惠农政策宣讲教育，让广大“双联户”户长知晓惠从何来，进一步增强对党和祖国的归属感、凝聚力，以个人言行感染身边人、教育身边人；深入做好农牧实用技术及市场经营知识教育教训，为实现“联户增收”提供知识储备和技术保障。同时，依托信息化建设开发综治信息终端平台，全市“双联户”户长通过手机终端将身边人、事、情发送到系统平台，由基层综治专职干事调度处理，实现了信息及时传输和掌握，拓宽了社情民意收集渠道，做到了对各类问题早预防、早发现、早处置、早化解。
图说：举办“双联户”服务管理工作培训班
2、推进联户平安，确保和谐稳定。健全完善《林芝市“双联户”户长工作职责、任务》、《林芝市“双联户”户长绩效考核奖励实施细则》等工作制度，建立工作日志和民情日记管理制度，由“双联户”户长组织开展日常走访、摸清底数，深入推进矛盾纠纷联排联调、安全隐患联防排控、重点人员联管联教、平安建设联创联享等建设。全市广大“双联户”户长主动担任起宣传员、治安员、组织员、协调员、调解员、帮教员、联络员、气象信息员、监督员、引导员的角色，积极巡查重点地区、主动了解社情民意，及时发现可疑人员，充分发挥人民群众在促进社会稳定中的主体作用。全市广大“双联户”户长代表以身作则、主动履职，入户拉家常、串门访社情，将党委、政府反对分裂、维护稳定的政策措施传达到每一户家庭当中，有力夯实了全市广大群众共促和谐稳定的思想基础，真正形成了党委政府和各族群众齐抓共管、共保稳定的良好局面。据统计，2013年以来，全市“联户单位”开展矛盾纠纷排查2.3万余次，7.5万余人次参与，排查矛盾纠纷1083起，化解1030起，化解率达95%；收集社情民意338条，协调解决335条；配合开展安全隐患排查2.5万余次，7.9万余人次参与，排查火灾隐患、治安隐患、安全生产隐患等隐患2939处，整改2939处，整改率为100%；排查重点人员387人，均建立档案，落实帮教措施，实施帮教活动4256次；组织开展治安巡逻5.3万余次，16.1万余人次参与；组织开展鳏寡孤独、老弱病残等弱势群体帮扶4718次，1.9万余人次参与，慰问2978次，慰问弱势群体10360人次，发放慰问金280万余元；组织开展邻里义务投工投劳4640次6.4万余人次；组织开展卫生死角治理10638次，12.7万余人次参加，治理卫生死角4282处；组织开展文艺演出1169场次3万余人次参与；组织开展文化活动960场次3.7万人次参与；组织开展法治讲座656场次6万余人次参与；组织开展科技培训262场次1.5万余人次参与；组织开展农牧民技能培训323场次，受训人员2.1万余人次。
图说：联户群众积极开展义务植树活动
3、推进联户增收，共促增收致富。各级各部门围绕“联户增收”这个“双联户”工作的核心要义，不断加强政策扶持、项目引导、资金支持力度，依托旅游、家庭农家乐、农畜产品、种植养殖、林下资源等产业项目规划，大力发展以联户为载体的规模化、集约化互助合作经济组织，切实让“双联户”成为增加群众收入的桥梁和纽带。米林县丹娘乡以“三帮一带”发展理念为依托（即：帮助建立一个合作社，帮助培养一批干部，帮助致富一批群众，带动一个产业发展）助推集体经济联创联营，建立了藏香猪、藏鸡养殖基地，2015年实现58户300余群众增收60余万元。墨脱县德兴乡充分利用当地优势资源发展特色产业，组织引导各“联户单位”剩余劳动力学习藤编技艺，将藤竹加工厂做大做强。截至目前，共有300余名群众从事藤条编制，为群众增收80余万元。同时，以兴办联户经济合作组织为载体，以完善小额信贷担保政策为动力，大力发展“自愿结合、入退自由、责权平等、风险共担、收益共享”的联户经营合作社。据统计，全市共以联保联担形式开展小额信贷586次，信贷金额2562万元，建立联户经济合作组织303个，吸纳5561户32068余人，实现增收1372.68万元。
图说：亮化“双联户”工作办公场所，规范相关台账
三、林芝市实行“双联户”社会治理模式的有益启示
“双联户”是西藏人民群众在实践中孕育催生的新型社会治理模式，具有鲜明的实践特征和坚实的群众基础。“双联户”模式充分体现了党政主导与群众自治之间的良性互动，是完善和发展基层民主制度，实现广大人民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的积极探索。开展“双联户”工作，充分彰显了中国共产党在林芝以人为本、执政为民、努力推进跨越式发展和长治久安的坚定决心和政治定力，是对党的十八届三中、四中、五中全会“实现国家治理体系和治理能力现代化”和“建设社会主义法治国家”总目标的具体实践，积极回应了各族群众思稳定、求发展、促和谐的热切期盼。三年以来，“双联户”模式在林芝形成广泛共识，成为各族各界干部群众的自觉遵循和行为规范，城镇社区、农村牧区、机关单位实现全覆盖、无盲区，邻里之间共保平安、共促和谐、共谋发展、共同致富，群众广泛参与的立体化治安防控体系得到进一步健全完善，以发展联户经营为抓手的农牧区致富路子得到进一步拓宽，干净整洁的卫生环境、互帮互助的生活环境、讲信修睦的人文环境日渐形成。
（一）党的领导是根本。林芝市在推进社会治理体制创新过程中，始终把坚持党的领导贯穿到全过程，充分发挥各级党委统筹全局、协调各方的领导核心作用，为全面协调各方力量、形成齐抓共管的工作合力，奠定了坚实的组织基础，有效保障了“双联户”社会治理模式步调一致、全面推进。
图说：双联户”户长开展治安巡逻
（二）凝聚人心是核心。坚持人民主体地位，是中国特色社会主义的本质属性。林芝市把“双联户”模式作为实现社会治理主体多元化的制度设计，作为推进群众自治自管自律、公众参与社会治理的载体创新，引导发挥“双联户”模式的平台职能，既防止越俎代庖、过分干预，影响群众自治自管、自我发展的积极性，又加强引导、科学指导，主动支持帮助、参与配合深化“双联户”工作，积极推进群众工作群众做，动员群众自己组织起来，解决好发生在自己身边的矛盾问题，解决好日常生产生活状况。切实让“双联户”模式按照其本身定位，正确、科学、合理运转。
图说：向“双联户”户长发放职责制度宣传单册、挂历
（三）畅通渠道是关键。新时期下人民群众诉求和利益问题不断增多，而部分问题就是因为渠道不畅、推诿扯皮造成矛盾激化、问题叠加。“双联户”模式改变传统社会治理方式，变被动应付为主动治理，“双联户”户长在日常生活中发现的邻里纠纷、民生问题、群众诉求通过信息化手段反映到基层组织后，基层组织及时进行核查、调处、解决、报告，真正在人民群众当中搭建了密切联系群众、真心关爱群众的工作服务平台，增强人民群众对党委、政府的认同感和归属感，最大限度地在群众心中增加对党和政府的信任。
