广东省中山市：全民参与社会治理模式
一、案例背景
中山市地处珠江三角洲腹地，改革开放30年经济发展较快，外来人员众多，本地人与外地人人口“倒挂”。至2014年底，常住人口达到319万，其中外来人口163万，占比超过51%。社会治安问题、社会矛盾纠纷等社会管理的难题挑战较大，一方面现有的社会管理体系很难有效覆盖传统“单位”体制外市民群众和流动人口，自上而下的社会管理和服务“最后一公里”难以有效打通。另一方面，群众自组织化大量隐形存在，自下而上的参与意识和自我服务意识不断增强，社会自有活力需有效有序激发。
图说：以创建“全国禁毒工作示范市”为目标，通过创建“无毒镇区（社区）”，构建“六个全”禁毒工作新模式，破解禁毒工作难题
2011年以来，中山市坚持包容增长、共建共享的理念，突破城乡与城市双重二元结构，推动全民共享经济发展成果、共享基本公共服务、共享平等发展机遇，将参与式治理的精髓融入社会治理实践，以群众需求和问题治理为导向，以推进社会包容性发展、提升全民改革发展的获得感为目标，先后开展了全民修身、全民创文、全民治安、全民创业、全民禁毒、全民公益等十多项全民参与社会治理行动，初步形成了全民齐参与、愿参与、能参与、真参与和常参与的治理模式。中山市全民参与社会治理系列行动先后获得刘云山、汪洋、孟建柱、胡春华、马兴瑞等中央和广东省委领导同志的肯定。
2015年年初，中山市委、市政府在总结经验的基础上，出台了《关于进一步推动全民参与社会治理工作的意见》，以市委文件的形式将全民参与作为全市的战略部署全面铺开，推动各个领域形成党政主导、社会动员、全民参与的治理体系。
图说：在全市范围内深入开展创建全省卫生镇、卫生村活动
二、探索历程
十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，各地都在不断探索。回顾中山的探索，是从实践到理论，再由理论到实践的一个过程。
一是全民参与社会治理创新行动的具体实践。近年来，市委市政府相关部门先后在公共文化、公共安全和公共服务领域开展了全民修身、全民创文、全民治火、全民治安、全民防医闹、全民除三害、全民禁毒、全民公益、全民健身等一系列行动，成效明显，先后获得刘云山、胡春华等中央和省委领导同志的肯定。我们感觉到，全民参与社会治理系列行动之所以取得较好的成效，关键在于全民参与，在于调动了党政部门、企事业单位、社会组织和市民群众等各社会治理主体的积极性。同时，我也感觉到各个全民参与社会治理创新行动之间的内在关联不够，系统性、规律性还不够清晰，实践迫切需要理论来提升，来推动。
图说：全民治火行动开展以来，共受理有奖举报投诉3444总，发放奖金480余万元
二是全民参与社会治理行动的理论探索。为了总结全民参与社会治理系列行动经验，从治理的理论角度，探索各全民参与社会治理行动的内在规律，市委安排市社工委组织省市相关专家成立课题组，进行研究攻关，集中梳理、提炼中山系列全民参与社会治理行动经验。该课题去年先后被列入与省社科院和省社工委共建重大课题。市委主要领导还亲自指导，结合群众路线教育，撰文进行了理论探讨，课题组在此基础上，梳理总结了《主打“全民牌”，推进全民参与社会治理》经验材料，获省委副书记马兴瑞同志批示表扬肯定。经过深度调研，在中央编译局、国家行政学院等专家的支持下，课题组提炼了中山各项全民参与社会治理行动的共性规律。发现中山全民参与社会治理是以党政为主导，转变政府职能，依法治理，以群众需求和问题治理为导向，加强制度化设计，提升党政部门、企事业单位、社会组织、市民群众等各社会治理主体的公共精神和责任意识，不断扩大组织化参与平台渠道，扩大参与事务范围，强化社会动员，推动全民“齐”参与、“愿”参与、“能”参与，共同形成价值目标，共同解决社会治理难题，实现全民参与社会治理的“真”参与、“常”参与，以促成公共利益最大化，推动社会治理体系和治理能力现代化，从而构建全民共建共享幸福和美中山的格局。因此，提出了中山全民“齐”参与、“愿”参与、“能”参与、“真”参与、“常”参与社会治理的“五字”模式。
三是全民参与社会治理“五字”模式的实践和理论存在内在逻辑。“五字”模式第一是坚持从问题入手，以问题为导向，以解决问题为目的，针对不同群体的需求和动机，分类动员促政府各级部门、各事业单位、社会组织和市民群众等各社会主体“齐”参与。第二是从群众的切身利益入手，打好“民生牌”和“民心牌”，以民生建设激发活力，以身边典型激发活力，以重奖举报激发活力，促全民“愿”参与。第三是畅通全民通过社会组织参与的渠道，畅通全民通过基层单位参与的渠道，促全民“能”参与。第四是运用项目化方式推进社会治理，为全民参与提供了看得见、摸得着的载体，促全民“真”参与。第五是规划先行，健全机制，强化统筹、考核和经费保障，促全民“常”参与。
图说：全民创文行动中，文明志愿服务覆盖城乡
中山全民参与社会治理的“五字”模式，之所以能够将群众“组织起来”，让市民“活跃起来”，使政群“互动起来”，促地方“发展起来”，走出了一条既有经济发展、又有社会进步的新路子，其根本原因在于，“五字”模式在理论上符合党的群众路线的本质要求，符合社会治理体系和治理能力现代化的内在逻辑。全民参与社会治理“五字”做法的核心是健全“党政主导、社会动员、全民参与”的工作体系，最大限度地激发人民群众的主人翁意识、责任意识、法治意识和道德意识，搭建不同群体共同利益的实现平台，鼓励更多的群众参与到公共事务管理中来。全民“齐”参与解决参与的“全民性广度”，即主体问题；全民“愿”参与解决
“为什么参与”，即动力问题；全民“能”参与解决“怎么样参与”，即路径问题；全民“真”参与解决参与的“什么样程度”，即程度问题；全民“常”参与解决参与“能否常态化”，即机制问题。
四是从全民参与社会治理理论探索到指导实践。今年1月，市委市政府在“五字”模式研究基础上，出台了《关于进一步推动全民参与社会治理工作的意见》，明确了全民参与社会治理的目标和原则，制订了全民参与的一系列常态化机制，健全全民参与的组织化机制，提出打造全民参与系列品牌集群的部署，并在今年开展了项目化推进工作。为进一步加强社会治理从实践到理论，再到实践的双向促进，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局，市委市政府和中央编译局合作共建中国社会创新（中山）基地。作为社会治理创新的核心平台和全民参与社会治理行动的总部基地。基地联合中央编译局等国内社会建设高端资源，设立博士后研究基地和社会创新项目研发中心，联动市级社会创新观察项目，对中山基地社会治理的经验进行理论指导和提升。上周，刚举办了基地正式启用仪式，特邀了国内60多个专家和城市嘉宾召开中国社会治理创新峰会，并确定了“全民创食安”，“全民创平安出租屋”等10个共建项目，并建立专家点对点优化扶持机制。
三、主要举措
参与是社会治理的核心要义，是实现社会治理最为根本和基础的工作。“齐”、“愿”、“能”、“真”、“常”五个字，看似简单，却是发动群众参与社会治理的关键和难点所在。为切实发挥群众在社会治理中的主体作用，中山市坚持以做到和做好“五字”为核心，着力推动社会治理全民参与，提高社会自我调节能力，把群众被动参与、无序参与转化为自觉参与、有序参与，努力实现社会治理体系和治理能力现代化。
图说：全市设立修身学堂1100多间，开展活动1.5万多场次，群众参与300多万人次
（一）问题入手，促全民“齐”参与。
全民参与社会治理坚持从现实入手，以问题为导向，针对不同群体的需求和动机，分类动员促政府各级部门、各事业单位、社会组织和市民群众等各社会主体齐心齐力共同参与。一是从群众关心的现实问题入手促全民“齐”参与。针对群众关心的“富了口袋后如何富脑袋”、“破案也难补群众伤害”、“毒品不绝，长期危害社会”、“医闹事件多发，医生护士人人自危，医院不能正常运转”等重大社会现实问题，通过媒体网络讨论、设置“城市论坛”对话、上门解释交流等多种形式，充分宣传动员，激发群众“建设更加美丽中山”人人有责的主体意识，不断凝聚全民参与的正能量。二是针对不同群体以不同的方式促全民“齐”参与。对本地人与外地人、青年大学生与中老年人、事业单位人员与企业人员等不同群体和阶层，运用不同方式动员参与。为促进新老中山人的融合，调动异地务工人员参与社区治理的积极性，推行村（居）社区建设协调委员会制度和村（居）委会特别委员制度。目前，全市277个村居均建有社区建设协调委员会，今年1-10月召开协商会议达1396次，协商事项达1800多宗，成为市民参与社区事务的有益平台。三是按不同的参与动机以不同的办法促全民“齐”参与。针对参与群众的不同心理，全民参与系列行动从权利型、义务型、自觉型、兴趣型、实惠型等参与动机出发，因势利导，采用多种有效举措促全民“齐”参与。在全民治安行动和全民禁毒行动等行动中，既有出于重奖等实惠型而参与，又有出于公民义务的自觉参与，还有出于兴趣爱好而参与。
图说：全民治“医闹”行动中，建立由医学会、资深医生自愿者
（二）激发活力，促全民“愿”参与。
从群众的切身利益入手，打好“民生牌”和“民心牌”，以此推广共建共享的理念，提高公众参与的主动性和积极性。一是以“民生工程”激发活力。坚持把顺民意、解民忧、惠民生作为一切工作的出发点和落脚点，2014年市民生财政支出178.5亿元，占公共财政预算支出的比重达68.3%，高于全省0.7个百分点。近两年“十件民生实事”全部由市民“票选”确定，环境优美的绿道网络，遍布城乡的主题公园，随处可见的健身广场，公交优先再优先等一批民生工程的实现和推进，都让群众真切感受到发展实惠，激发了大家参与社会事务的热情。二是以参与多元激发活力。全民参与系列行动，件件围绕民生福祉，群众件件可以参与。在全民绿化中，通过认捐认种认养、主题林冠名等形式，搭建企事业单位和市民回馈社会平台，状元林、巾帼林、华侨林、青年林等主题林遍布城乡，“三年绿化大提升”行动全市累计投入37亿元，其中社会自发投入超过6成。全民创业行动中，由高校教师和企业家参与组成的培训导师团队，在全市12个创业孵化基地，提供政策咨询、项目推介、创业培训、小额贷款等一条龙服务，至2014年底，全市各类市场主体28万个，平均每7个劳动人口中就有1名创业者，创业带动就业人数达210多万人。三是以身边的典型激发活力。在全民修身、全民创文行动中，注意挖掘、推广身边的“好人”、身边的典型，以典型激发善心善念。开展博爱文化月、学雷锋志愿服务月、邻里文化节等“一月一主题”活动，涌现了“中山好人”206名，其中47人荣登“中国好人榜”。坚强母亲麦容欢、“过路哥”邓加天荣膺2013年“广东十大最美街坊”荣誉称号。四是以重奖举报激发活力。在全民治火、全民禁毒、全民除“三害”、全民清“三非”等行动中，以重奖广泛发动群众举报，不仅使违法犯罪行为陷入人民战争的汪洋大海之中，而且极大提升了政府部门执法效率、降低执法成本。全民治火行动从2009年实施以来，累计受理举报3200多宗，发放奖金420多万元。全民禁毒行动2013年共收到举报4000多个，根据线索抓获吸贩毒人员近1300人，发放奖励金120多万元。
图说：“博爱100”公益创投活动实现公益活动项目化
（三）畅通渠道，促全民“能”参与。
针对社会治理实践中公众参与渠道不够多、不畅通的现实，拓宽畅通全民参与渠道，让群众只要想参与，就有能参与的渠道。一是畅通全民通过社会组织参与的渠道。出台社会组织“1+9”政策体系，设立总额400万元的社会组织培育发展专项资金。至去年底，全市登记、备案社会组织达2170家，增长31%，增速较上年提高了24个百分点。深化行政审批制度改革，在审批事项由原来的1404项减少到目前的285项的同时，出台政府职能转移目录和具备资质条件承接政府职能转移的社会组织目录，加大政府委托授权或购买服务力度。充分发挥工青妇、工商联等人民团体对社会组织的引领作用，启动首批枢纽型组织认定工作，市青志协、总商会、清风自游人公益服务中心等7家社团被确定为首批市级枢纽型组织。二是畅通全民通过基层社区参与的渠道。推进全民参与的细胞工程建设，以社区建设“2+8+N”模式为龙头，将村居、厂企、学校、医院等基层“细胞”打造为组织群众、发动群众的重要载体。以全民治安、全民禁毒为例，全市93%的村居、90%的厂企（工业园）、91%的小区、98%的校园、97%的医院达到平安创建标准。聘任优秀异地务工人员担任村（居）委会特别委员，全市共有259个村居聘有特别委员672人，今年前10个月参加村（居）委会990多次，特别委员成为带领异地务工群体参与社会治理的重要力量。三是畅通全民通过具体项目参与的渠道。举办“我为中山善治献一策”金点子大赛，近两年每年收到点子数量达800多条，50多个金点子转化部门实际行动，18个金点子通过“博爱100”公益创投，委托社会组织实施，探索了非基本公共服务的社会化供给模式。读写障碍儿童关爱项目、孤寡老人关怀项目、小区邻里互助项目等深受市民欢迎，吸纳了许多热心人士参与和资助。四是畅通全民通过软硬件设施参与的渠道。全民公益行动以“博爱100•网络公益园”、网络文明行动网上网下不断传递着温暖，传递正能量。全民健身行动中，镇区和社会力量投入约3亿元，实现了“100%镇区建有全民健身广场、100%行政村建有健身苑、100%社区建有健身点、100%的全民健身场地设施全天候免费向社会开放”，全民健身行动蔚然成风。
图说：健身场地设施全天候免费向社会开放
（四）强化保障，促全民“真”参与。
全民参与的真与假，直接关系到参与的效果。中山市坚持实事求是原则，建立健全全民参与的保障措施，促进全民“真”参与。一是各部门、各镇区和市级“枢纽型”社会组织作为社会治理创新项目的申报主体，每年围绕创新公共服务、巩固公共安全、提升公共文化、创新基层治理、促进社会组织发展、化解社会矛盾等主题，单独或联合申报创新项目1—3个，明确项目的牵头部门、职责权限、督导方式、考核目标以及各项保障。二是完善社会创新观察项目遴选机制，对具备创新性、可行性和可推广性的项目，由市社工委与项目申报单位签订共建协议，会同专家团队在政策指引、项目发展、推进方法等方面提供支持。三是加快推进全民参与的细胞工程建设，以项目化方式推进社会治理，着力构建全民参与社会治理的“1+5+N”项目体系，即依托与中央编译局共建的中国社会创新（中山）基地，着重抓好全民修身、全民治安、全民创食安、全民参与矫正社会工作和全民公益等5个社会治理的基础性项目，“N”即各单位、各镇区按照全民参与理念和方法，策划、实施的一批社会治理的新项目。
图说：全市共建创业孵化基地和创业园区18个
（五）健全机制，促全民“常”参与。
加强长效机制建设，促进全民参与的常态化。一是规划先行。在全国地级市中率先出台了中长期社会建设规划纲要，其中围绕如何加强全民参与，明确了指导思想、基本目标、基本原则和保障措施。全民修身、全民治安、全民绿化等行动都制定了相应的三年、五年或十年规划，明确了具体工作目标、进度。二是机制健全。全民参与行动均明确了群众日常参与办法和激励机制。如全民修身行动制定了具体的测评体系，将修身行动指标化；全民创文制定了推进文明城市创建常态化的实施意见，全民防“医闹”行动制定了预防和处置医闹工作指引，成立市镇两级第三方的医疗纠纷调解委员会，畅通医疗纠纷依法调解渠道；全民公益行动创新提出了政府、社会组织、热心市民与企业三方联动的“公益1+1+1”模式，带动更多社会资源点对点地投向公益性的社会服务。三是机构和资金保障有力。成立了市社会工作委员会，在各镇区成立基层社工委，各委员单位形成了强大合力，协同推动全民参与社会治理工作。设立市级社会管理与创新专项资金，2015年资金总额增至8460万元，十大全民行动都相应配齐了专项财政保障经费，确保各项行动顺利进行。
图说：开展“食安卫士在身边”之科普进社区系列宣传活动66场
四、主要成效
治理是一个自上而下与自下而上互动的过程，强调政府与社会通过合作协商、建立伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理，从而寻求政府与公民对公共生活的合作管理，实现公共利益最大化。中山全民参与社会治理解决了政府与社会目标不一致的问题，改变了政府单打独斗，易唱独角戏，好心办坏事的局面，减少了群众缺乏参与引发的误会，使得党委政府的决策更具科学性，增强了群众参与感与实践能力，推动社会治理体制改革成为一种共识性改革。
一是全民参与社会治理促进了参与主体的多元化，推动社会治理走向合作治理。中山全民参与社会治理强调政府不是一个简单动员者、表面参与者，而是一个精细统筹者、实际参与者，与社会组织、企事业单位、村居及群众等各种治理主体是平等合作的关系。充分发挥党委政府的主导作用，突出其在培育群众公共精神、畅通渠道、搭建平台、完善激励机制等方面的责任。例如，在连续三年推动“博爱100·全民公益”行动中，创新建立了“全民公益1+1+1”模式。第一个“1”是由党政部门搭建公开、透明的市镇社区三级公益竞投平台，市社工委、市委组织部、统战部、市文明办、文广新局、工青妇等8个党政部门分别设立7大板块，并投入种子资金。第二个“1”是社会组织承接政府委托、负责各大板块的竞投组织工作，同时负责策划、组织实施公益社会服务项目。第三个“1”是指企业和热心市民，出钱出力出心出席，支持、参与和享受公益。各种社会组织和群众组织在辅助政府提供公共服务和满足公众需求方面，发挥了不可替代的重要作用。三届“博爱100”公益创投项目，党政部门共投入种子资金928万元，撬动项目总资金约2700万元，先后吸引了821个社会组织和草根志愿团队申报，征集评选出市级优胜项目383个，镇级优胜项目507个，社区微公益优胜项目115个，服务超过50万人次。
图说：外国人在中山市的存量大幅减少
二是全民参与社会治理促进了参与载体的项目化，推动社会治理走向精细治理。社会公众对全民参与社会治理的切身感受来自一项项具体的服务，一个个具体的项目。党政部门推动全民参与落实到项目，才会有目标，有计划，有绩效，有章可循。社会公众参与社会治理落实到项目，才能有路径，有载体，有资金，全民参与才不会流于形式口号，才会产生实效。中山全民参与社会治理行动中，既有各级党政部门自上而下的政府创新项目，又有社会公众自下而上的社会创新项目，连续三年，市社工委向各市直单位征集市镇社会观察项目44个，征集金点子建议2800多条，通过“博爱100”向社会组织征集公益社会服务项目和创意3437个，覆盖市镇社区广大群众。这些交织形成的多元多层次的全民参与社会治理的项目化体系，成为推动社会治理精细化的有效路径。
三是全民参与社会治理促进了参与渠道的法治化，推动社会治理走向依法治理。通过紧扣社会治理的核心环节，在出台中长期社会建设规划纲要的同时，在全民修身、全民治安、全民禁毒、全民创业、全民防“医闹”、全民创食安等方面出台了一系列政策文件。比如全民修身建立了测评体系，全民治安、全民禁毒、全民除“三害”等行动出台了明查暗访、异地用警、异地查处、顶格处理、一案一评等硬措施。全民治火、全民禁毒、全民创食安等行动制定了重奖举报，大大调动了群众的积极性，让全民参与社会治理既有自上而下强制性和制度性治理，也有自下而上的协商、合作的协作型治理。
四是全民参与社会治理促进了参与方式的组织化，推动社会治理走向高效治理。为让公众“组织起来”、“活跃起来”，全民参与社会治理系列行动着力织造全民参与的细胞网络，让村居、社会组织、学校、医院、企业成为一个又一个的“参与”细胞，促进群众“齐”参与、“能”参与、“常”参与。尤其是，近年来通过推进“博爱100·全民公益”行动和枢纽型组织体系建设，成功引领大批社会组织参与到全民参与系列治理行动中。让政府与社会组织、村居、企业等“各尽其能”，对社会公共事务进行更加高效的治理。
五是全民参与社会治理促进了参与路径的科学化，推动社会治理走向系统治理。全民参与社会治理源于创文、治安、修身、公益等不同领域的探索实践，在相互借鉴、总结提炼的基础上，将参与意识、意愿的提升和参与渠道的畅通、平台的搭建相结合，形成参与的整体化的工作思路和制度设计，推动社会治理走向系统治理。
