浙江省庆元县：社会治理大平台 服务民生总调度
庆元是“中国生态环境第一县”，同时又属经济欠发达地区，社会治理的人力、物力、财力等均有限，这在客观上产生了有效整合资源的强烈需求。该县从落实“四个全面”战略高度，积极推进治理现代化，参与共筑中国梦、建设两美浙江，以“五心（治安防控安民心、情绪疏导顺民心、民生保障舒民心、真诚服务暖民心、履职践诺省民心）工程”为引领，以服务民生为导向，2013年8月建立了全省首家“五台（即下述五个分中心）合一”社会服务管理指挥中心，打造了社会应急联动指挥处置、便民服务管理新引擎，探索出符合中小城市社会治理的“庆元经验”。
图说：指挥大厅日常工作
一、项目的基本情况
【发起背景】
党的十八大指出：深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉政高效、人民满意的服务型政府，是新时期我们党不断实践完善和丰富“为人民服务”宗旨的重大战略部署。为不断满足日益增长的公共服务管理需求，庆元县委、县政府源于三方面考虑，建设了“五台合一”社会服务管理指挥中心。一是顺应社会治理现代化要求。党的十八大提出，通过深化改革，实现从传统社会“管理”转向现代社会“治理”，创新社会治理体系，改进社会治理方式，实现社会治理现代化，更好为群众提供精准有效及时的服务和治理。“五台合一”就是在这样的背景下，充分利用“互联网+”，引入“大数据”，提高社会治理效果。二是提升地方政府治理能力。据调查，我国中小城市各类服务管理中心基本都是独立运行、分散管理。没有统一的调度机构，容易出现多头指挥、各自为政的现象，增加治理成本、增加基层工作量、降低工作效能。如何整合资源、实现社会治理效能最大化，成为服务型政府需要优先考虑的因素。三是立足方便群众需要。政府部门各条线分别设有服务专线。据不完全统计，全县诸如95119 森林火警、12315 消费者维权投诉电话、12365 质量监督电话等之类的特服电话多达100多个，群众记不牢、使用也不便。如何让百姓“少跑路”或“不跑路”，用电话就能得到服务帮助，这也是政府执政、服务民生必须谋划的问题。“五台合一”社会服务管理指挥中心把各部门的特服号码整合为110、96345两个号码，“急情险情拨打110、疑事难事投诉咨询拨打96345”，实现了应急联动、咨询服务、生活求助和投诉建议“协调统一”。
图说：联动处理“油罐车”在高速口侧翻事件
【主要内容】
1．资源整合上，形成“五台合一”。整合政府应急联动指挥中心、公安110指挥中心、住建“数字城管”指挥中心、民政96345社会公共服务中心、情报信息研判中心五个分中心，实现社会治安、应急处置、城市治理、公共服务等政府职责的整合。经过两年多的有效运行，依托“五台合一”资源优势，集成建设“5+X”综合指挥平台，整合公安、安监、司法、信访、卫计、国土、市场监管等部门信息资源，建设基层公共服务和社会治理“一张网”，推进“网格化治理、组团式服务”和“浙江省平安建设信息系统”“两网融合”；建成“五水共治”网控平台、政务咨询投诉举报平台。合理归整了基层各类“花钱多、应付累、效果差、不兼容”的信息平台，逐步实现系统兼容可拓展，信息采集录入各负其责，多方资源共享共用，救灾物资统一掌握调配，把基层公共服务和社会治理“一网打尽”。
图说：社会服务管理工作推进会暨业务培训会
2.便捷服务上，开通“两条热线”。“110”专线主要接收应急类事件，受理医院120、火警119、交通事故、安全生产事故、抗旱防汛防台、公共卫生、森林防火等应急处置和群众报警紧急救助。接到应急类事务求助报警，指挥中心便根据“就近处置、专业救助”原则，第一时间直接指派相关部门赶赴现场，并辅以跨区域、跨部门、跨警种协同配合，做到有序、快速、高效。“96345”平台（专线）主要接收服务类事项，通过96345特服电话、问政直通车、微信、便民信箱等受理群众生活起居帮助、公共服务领域监督、城市治理投诉、政策咨询等。两条热线各设多部座机，互不干扰、绝不忙音、人工分流。接听热线电话时，可实时察看全县1000多个社会治安监控探头和100多部应急联动3G车载视频，随时调阅全县水库、防洪工程、重点目标单位实时动态。
图说：社会服务管理指挥中心
3.运行模式上，实行“三级联动”。横向三级联动为：一级联动以公安等25个单位（部门）和19个乡镇（街道）为主，24小时值班，承担应急类服务管理工作；二级联动以人武部等14个部门为主，24小时值机备勤，承担非应急类服务管理；三级联动以县委办等57个单位为主，承担联动工作服务保障、善后处置和责任追究等。纵向三级联动包括“五台合一”指挥中心与乡镇（街道）社会服务管理中心、村级（社区、企业）便民服务中心组成。指挥中心接到群众报警、巡查发现、联动请求等情况后，按照“统一接警、分别处警”、“谁主管、谁负责”的处置原则，迅速将指令直接下达有关联动单位，达到“有警必接、有难必帮、有结必解、有险必救”的治理效果。
图说：应急点验
4.操作方式上，推行“四大机制”。一是建立联动指挥机制。指挥中心分类指派、限时处置；需要多部门协同处置的，按照职能管辖，直接指派相应的牵头单位和配合单位共同处置。二是建立民生服务机制。指挥中心为市民分门别类提供专业化服务，及时回应市民，提高城乡治理水平。三是建立科技辅助机制。利用指挥中心的图像监控、无线指挥调度、有线通信、计算机网络技术系统，对应急预案、物资、队伍、专家库等数据实行电子化治理和分析，统一指挥预防，高效处置突发事件。四是建立考核监督机制。制定《庆元县社会服务管理成员单位工作职责》、《庆元县社会服务管理成员单位考核办法》，实行网上实时监控和自动统计；定期或不定期对各应急联动单位落实24小时值班备勤执行情况进行检查。严格按照县目标管理责任制考核实施办法，按月对联动单位工作完成情况进行通报，对未按时按要求处置的联动单位予以问责，考核结果纳入各单位年终目标治理考核。
图说：2014年地质灾害应急预案演练
【发展过程】
1.初步筹备阶段（2012.8.1-2013.8.2）。通过考察调研、借鉴外地经验，先后到浙江丽水、金华、温州、杭州等地学习考察。征求意见、听取建议，尤其是广泛听取纳入整合的公安、住建、民政等部门的意见。集思广益、科学论证，县委、县政府多次召开专题论证会，邀请专家、单位、第三方评估机构、“两代表一委员”等进行论证。
2.起步运行阶段（2013.8.2—2014.8.2）。2013年8月2日正式挂牌成立、启动运行。成立至今，110受理群众报警求助80826起，联动处置应急类（案）事件3593起；96345受理群众各类服务21330件，其中服务类占10%、咨询类占30%、投诉（建议）类占60%。“五台合一”效能日益显现，已成为联动治理、服务民生的“新样本”，吸引了省内外179个部门单位（团体）前来学习考察、复制推广。
图说：96345送服务
3.完善提高阶段（2014.8.2-至今）。不断完善运行机制、拓宽服务管理渠道，将问政直通车、区域报警系统、平安建设信息系统纳入到统一的指挥调度平台。为提高服务民生质量，提升了“五台合一”效能空间，整合公安、安监、信访等15个部门信息资源，集成建设前端信息统一采集、信息共享共用、统一综合指挥的基层社会治理“一张网”。
二、项目解决的问题
一是有效整合资源，解决了资金不足的后顾之忧。“五台合一”的整合极大缓解了地方财政压力，实现成本集约“三减少”：如果分别建五个分中心需配备70多人，整合后配备37人，减少了33人；分别建五个分中心需建设经费3000万元，合并联建只用了1200万元，节约资金60%；五个分中心单独运行年均累计费用860万元，合并后只需200万元，年节约运行经费660万元。
二是高效指挥处置，解决了联动不顺的合力难题。“五台合一”指挥中心为县政府直属的正科级事业单位，代表县委县政府实行扁平化、无障碍的任务指派。各联动单位信息网络和通信系统与指挥中心实行信息实时对接、视频同步监控，形成应急资源共享、队伍共建、处置责任共担的工作格局。依托“网格化管理、组团式服务”和基层社会治理综合信息系统，整合16个部门的网格员，克服条块分割、职责不清、协调不畅、多头指挥、程序重复等弊端，改变了只接受条条指挥的习惯，变“各自为政”为“合成作战”，形成统一指挥、部门联动、分类处置、快速反应的应急联动处置机制和公共服务机制，使政府的统一协调和部门的分类管理有机结合，综合性与专业性互补，提升了指挥调度效率，使涉及多个部门的综合性问题得到整体解决。
图说：中央编译局副局长俞可平到中心进行指导
三是有机联通政企，疏通了原本不畅的服务渠道。“五台合一”指挥中心把各部门多达100多个特服号码整合成2个专线号码，方便群众记忆和求助使用。“96345”公共服务平台设有96345热线电话、庆元论坛、96345微信平台、问政直通车、服务信息资源库，加盟200多家企业（团体）。统一受理市民各类求助和投诉建议，实行网上受理、派单、反馈。服务内容涉及部门的移交有关部门办理，涉及个人生活起居的联系专业队伍上门服务，做到“有求必应、有疑必解、有难必帮”。依托“庆元论坛”推进异地便民服务功能，便利了在外地创业务工的庆元籍市民办事，使外出人员“少回一次城、少跑一趟门、少找一个人”，有效破解为民服务“最后一公里”难题。
四是有力多管齐下，解决了督促不力的监管窘境。指挥中心整理归类群众反映的热点难点问题，形成《每日网情速报》供县里主要领导参阅；同时及时疏导回应、及时引导解决、及时派单处理、及时反馈情况，推动单位主动回应群众呼声。“96345”不但自动征求服务建议，而且是群众监督投诉专线（依托“五台合一”资源，建立了全县政务咨询投诉举报平台）。凡有群众投诉或建议，“五台合一”指挥中心都无条件受理，并督促落实整改、反馈回复。建立96345微信公众服务平台，成立全国首个“微信协会”，全县注册网名10万余个，各条线各级领导分别建立“微信群”，并在微信群晒工作接受群众监督。
图说：中心应急联动指挥室
三、项目的创新之处
“五台合一”集联动指挥、服务民生、参政议政、监督投诉等为一体，符合中央提出的“推动社会治理体系和治理现代化”要求，顺应国际民生服务潮流，诠释着执政为民理念，有效解决服务群众“最后一公里”难题，形成了“六型政府”。
一是致力打造资源整合粘合剂，形成整体型政府。“五台合一”整合原本分散的政府条块资源，形成治理合力，实现治理系统化，使政府的各级各部门真正作为一个整体来行动。与浙江宁波市的81890、杭州市上城区的平安365以及金华市的应急联动中心等相比综合性更强，服务内容囊括了与群众生活息息相关的各类报警求助、基本生活求助以及投诉建议等，成为庆元版“百能百度”。
二是致力打造社会治理联动网，形成效能型政府。民生是社会治理之基、和谐稳定之本；群众的安全感幸福度提升了，社会发展根基就稳固了。“五台合一”整合了与群众生活最为密切的部门工作职能，同时将“平安通”、“食安通”、“消防通”等信息数据统一纳入，集成建设“5+X”综合治理“一张网”。横向纵向立体联动，将政府自上而下的治理职能与社会自下而上的民间力量有机融合，只要指挥中心“一声令下”，职能部门、企业和社会团体就“一呼百应”，无需逐级汇报请示、层层下达指令，无障碍指派，直达操作点。成立以来，没有发生过联动不力造成事态加剧的现象。
图说：公路隧道消防应急演练
三是致力打造情绪疏导减压阀，形成亲民型政府。现代社会行政生态环境的快速变迁，容易使公共服务问题“双边化”或“多边化”，影响问题及时解决，招致民众不满。“五台合一”的统一指挥监管基本消除了政府部门间相互扯皮、互相推责、各自为政的现象，通过数据交换中心实现信息共享，依靠督查通报问责机制解决了协调难问题。资源整合前，部门因担心权力“被缩水”，对整合的支持率仅为69.3%。整合后，部门尝到了甜头，沟通联系多了、有效合作多了、问题解决快了。综合平台对群众及时回应，公开承诺，努力把问题解决在萌芽状态；群众投诉少了、建议多了、怨气少了，反映的问题没人跟帖炒作，政府与群众的距离缩短了。近几年来，人民群众安全感满意度列居全省前列；2014年全县进京非访同比下降21%、越级赴省上访同比下降23%。
四是致力打造服务民生主功能，形成服务型政府。社会治理归根结底是对人的服务和管理，应该时时处处服务群众、温暖人心、凝聚民心。“五台合一”综合平台坚持“以人为本”的执政理念，联动全县所有部门、服务行业企业和社会团体，实行全天候、全方位、人性化、专业性、高效能服务。对应急类报警做到准确指令、快速派单、有效施救，最大限度保护群众生命财产安全；对非应急类求助耐心解答或派员帮助。还精选人员组建技术团队，建立服务团队信息库，建立加盟企业失信惩戒制度，有效提高服务质量，得到群众交口称赞。
图说：揭牌仪式
五是致力打造参政议政直通车，形成民主型政府。习近平总书记说，群众拥护不拥护是检验工作的重要标准，金杯银杯不如老百姓的口碑。“五台合一”搭建群众参政议政平台，畅通百姓参政议政渠道。中心经常在平台上征求群众意见和建议，每年评选“政府征求人民群众建议奖”；“两代表一委员”把群众在论坛平台上反映的突出问题纳入提案，把一些利益平衡问题放在“论坛”上讨论，让百姓相互评价，其效果远胜于政府部门协商。如今，部门改变了原来只重视领导意见的倾向，以听取群众声音为主；群众的民主参与度提高了，就连道路夜灯开启时间之类的小问题都予以关注，积极提出建议。
六是致力打造公共服务标准化，形成法治型政府。行使权力要于法有据，公共服务则要用标准来规范。“五台合一”实行标准化管理，既避免服务管理的随意性和无序化，又通过专业化服务满足群众的多样化需求。目前正根据国际ISO9000公共服务质量认证体系的要求，构建服务管理标准化体系项目，包括各项治理标准、服务标准、保障标准和岗位标准，以及政府应急联动处置程序和各项应急预案等，共计148项，确保服务管理的一贯性、持续性，避免“人走政息”。
图说：赴各地进行学习培训
四、项目成功的原因和推广的可能性
目前，全国2856个县（市、区）有三分之二的县（市、区）人口在20-50万之间。在“三期叠加”“三期碰头”的社会新形势下，社会治理、服务民生面临着新情况新问题。庆元县适应政府转型的新形势，积极改进社会治理方式，探索出符合中小城市服务民生的“五台合一”社会服务管理指挥中心。项目的成功归结为“四个转向”，治理模式由“被动管理”转向“主动服务”，治理体系由“直线型”转向“立体化”，联动机制由“各自为政”转向“协同作战”，参与主体由“一元”转向“多元”。这一做法既提升了社会治理水平，又提高了服务民生质量，对于中小城市来说，具有普遍的借鉴性、较强的可操作性和可推广性。经浙江大学公共服务与绩效评估研究中心第三方评估，群众对“五台合一”工作知晓率94.96%、满意度83.21%、创新性88.97%、可推广性97.12%，调查对象中认为资源得到有效整合占85.60%、提高了办事效率占90.95%、更加明晰了部门职责占85.82%、强化了部门联动占87.29%、有力落实督查问责占86.31%、有效推动干部作风转变占84.36%。
一是指挥更加有力。“五台合一”集成了全县所有联动单位信息网络和通信系统的“大数据”，运用网络化、智能化、云计算等信息化手段，代表县委县政府实行扁平化、无障碍任务指派，形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理新格局。
二是联动更加顺畅。“五台合一”整合了各部门的应急处置资源，将治安、消防、公共卫生、交通事故、安全生产、自然灾害、紧急救助等应急指挥与调度系统以及部门、乡镇（街道）、村居（社区）集成一个横纵向三级大联动体系，形成“一中心三系统”（服务民生系统、应急指挥系统、平安建设信息系统），同时兼容食药安全、消防安全、五水共治、投诉建议等数据信息，达到应急联动处置责任共担、资源共享、队伍共建，有效杜绝部门之间职责不清、行动迟缓、推诿扯皮现象。
图说：部门应急处置拉动点验
三是服务更加便捷。96345社会公共服务平台受理市民咨询类、生活类、事务类的求助，通过设置联动单位、加盟企业、组建团队、开通网络、纳入直通车、派单跟踪等立体式、多元化服务，促进服务结构更全面、服务方式更贴心、服务水平更优质。
四是参与更加多元。两条热线、多个平台，让百姓有更多机会参与社会治理，庆元论坛、问政直通车等成为“两代表一委员”与百姓互动交流的民主协商平台；年度评选“政府征求人民群众建议奖”，激发群众参政议政的积极性和主动性，促进法治德治自治“三治融合”。
五是监督更加有效。全程监督、高位监管是指挥中心有效运转的保障。设置投诉热线、开通96345微信和庆元论坛，畅通群众实时监督渠道；选派县纪检监察局副局长兼任中心副主任，加强效能监督；实行月通报和年度目标责任考核制度。改变了过去仅由纪检监察部门单一性事后监督，转向由纪检监察部门、“两代表一委员”、群众多线式事前、事中、事后全程监督，有效促进部门工作执行力，增强为民便民意识，改进领导干部工作作风，拉近政府和群众的距离。
五、需要说明的问题
“五台合一”社会服务管理指挥中心是庆元县依据山区社会治理实际创新的特色服务管理模式，成为基层社会治理、服务民生的新样本。该工作获得了上级的充分肯定和媒体的高度关注。2014年成功列入浙江省首批6家服务标准化项目，2015年荣获“第三届浙江省公共管理创新案例十佳创新奖”。中央编译局副局长余可平，浙江省委书记夏宝龙、省长李强对该模式给予充分肯定，《人民日报》、新华网、浙江电视台、《浙江日报》、《平安浙江》、《丽水日报》等国内有影响的主流媒体和门户网站对庆元县创新社会治理工作进行了报道。浙江省内县（市、区）、福建省毗邻县等179家单位前来学习考察，省内多个县（市、区）和邻省县已经在复制推广应用。
