安徽省合肥市蜀山区：实施系统治理  推进基层善治

钱学森指出：社会系统是一个开放的复杂巨系统，社会治理是一项系统工程。社会系统一个重要的属性是动态发展性，社会治理系统工程需要与时俱进，不断创新。社会治理创新是党在新时期治国理政理念对社会建设提出的基本要求，是确保社会既充满活力又和谐有序的根本保障，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要前提。推进基层善治即要求推进社会事业改革创新和社会治理体制创新。

图说：社会工作服务项目启动暨社会工作协会年会

近年来，合肥市蜀山区以系统工程的基本治理思想为指导，结合实际，积极探索，通过组织创新、平台搭建、人才培养及项目设计等系统施治，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局，优化设置社区党委、社居委、社区工作站和社区社会工作服务站，逐步形成了“两委两站”社区治理模式。初步建立起既能各司其职，又协调配合的社区管理服务新格局，为破解社区治理难题提供了新的视角。2013年7月，“两委两站”治理模式入选全国第二届“加强和创新社会管理十佳典型案例”。

一、背景

蜀山区是合肥市四个中心城区之一，也是城市西部组团核心城区和西部门户城区，实际管辖面积296.7平方公里。目前，蜀山区下属3个镇、8个街道、1个蜀山经济开发区，辖63个社区、31个行政村，各类住宅小区527个，只有215个小区有物业管理。全区总人口109.2万人（其中城镇常住人口64.97万、流动人口34.03万，农业人口10.2万），有8万多人因企业改制、破产倒闭等原因由“单位人”变成“社会人”，同时伴随城市化进程的不断加速，进入城区成为“新市民”的外来人口越来越多。

图说：组织失独人员参加省社工协会省计生协联合举办的“浓浓粽香 快乐端午”活动

与此同时，随着城市管理重心的下移和基层民主意识的提升，以行政手段为主导的思维模式和管理方式已不能适应区域发展的整体要求。基层政府做了一些不该做、做不好的事情，特别是在社区层面，集基层公共服务与管理提供者、社区自治和社区服务的组织者于一体，再加上千家万户、各式各样的服务需求激增，社区疲于应付，直接导致了“三个不满意”，即人民群众不满意，老百姓需要的优质服务难以及时获取；上级部门不满意，各项工作任务完成质量不高；基层工作者不满意，工作繁重辛苦还不被认可，两头吃力不讨好。

图说：特扶人员社区城市生活E站开展“艾”连心 棕情端午活动

针对这种情况，蜀山区以推进社会治理创新为目标，深入调研，客观分析，找到了导致目前社区工作“三个不满意”的原因主要集中在四个方面：

一是能力不足。表现为基层组织的工作人员现有的知识水平偏低，大多没有经过系统培训，没有社区工作专业背景，服务意识、服务观念、服务手段等与实际需求相距甚远。开展工作多采取自上而下命令式的、单向度完成任务式的方法，效果往往不好。

二是精力不足。表现在基层组织对社区的管理缺乏有效的资源，随着社区规模不断增大，往往是一个社区十来个聘用人员，面对的服务对象少则一万多人，多则两三万人，整天忙于事务，疲于应付，导致没有更多的时间和精力投入服务。

图说：头脑风暴

三是活力不足。表现在政府在职能转化过程中，一些职能部门片面强调重心下移，把基层组织当成是政府的延伸，使其承担太多的行政职能，导致角色错位，出现社区组织行政化、社区活动形式化倾向。社区服务的范围和领域狭窄，多为强迫式、推销式的开展，剃头挑子一头热，居民参与的热情不高。

四是定力不足。居民、社区单位缺乏参与社区事务的平台和载体。常常是社区想到了才召集，政府部门要求了才组织。社会服务的开展无计划、没规律，组织一次是一次，有了上次没下次，给人一种运动式的、应景式的形式主义的感觉，居民对社区缺乏认同感和归属感。

基于此，必须以系统思想为指导，对治理体系进行系统创新。健全完善以社区党组织为核心，社区居委会为主体、社区工作站为中坚力量，社区志愿者组织、社区社团组织、社区便民服务类组织等为配套的社区组织体系。这是社会系统发展的需要。是落实党中央的战略部署，也是基层居民迫切的期待。在这一背景下，蜀山区开始从推动社会系统创新为抓手，探索社区治理体制改革的创新实践。

图说：西园人

二、做法

面对“四个不足”、“三个不满意”，蜀山区主要依托基层社区“两委两站”建设，搭建一个平台、构建一套模式、培养一支队伍、打造一批项目，探索建立以需求为导向、以服务为手段、以自治为核心的基层公共服务体系，着力破解社区治理难题。

一是以理顺社区组织关系为基础，搭建一个公共服务平台，形成“两委两站”社区治理格局。蜀山区在“两委一站”的基础上，增设“一站”——即社区社会工作服务站，形成“两委两站”的社区治理格局，即社区党委、社居委、社区工作站和社区社会工作服务站。社区党委保证党的路线、方针、政策在社区的贯彻落实，统揽全局；社居委组织社区居民讨论、研究和审议社区事务，履行自治职能；社区工作站承接向社区延伸的行政事务履行行的职能；社区社会工作服务站在社区党组织领导和社居委支持下开展工作，以购买服务的方式聘请专业社工负责其日常服务项目运行，并为各类社区社会组织开展活动提供服务。明确社区工作站站长由社区党委副书记兼任，社居委主任如是中共党员则同时任命为社区党委副书记，社区社会工作服务站站长由社居委主任兼任。从而形成以社区党委领导为核心、社居委民主自治、社区工作站依法行政、社区社会工作服务站开展服务的管理服务格局。

图说：怡养家园失独家庭服务项目培训

二是以培育社区社会组织为抓手，构建一套社区服务模式，确立“三社联动”服务运行机制。社区社会工作服务站作为一个服务平台，日常运行由社工、社区、社团共同完成，具体构成为“1+2+X”结构，即由1名职业社工岗位，2名社居委成员，若干社区社会组织有机参与，形成社工引领、社居委支撑、社会组织补充的“三社”联动的基层公共服务运行机制。社工由政府通过购买服务确定岗位，牵头用专业方法设计服务项目；社居委发挥组织协调优势，为服务项目落地创造环境；社团即社区社会组织，负责组织各类义工、志愿者，参与具体服务项目的实施。“三社联动”服务机制，使社区、社会组织和专业社工之间能够资源共享、优势互补、相互促进。为更好地培育社区社会组织，蜀山区于2013年成立了社会工作协会，引入专业机构和专业社工人才从专业指导、引导扶持、行业管理三个方面对社区社会组织进行规范管理，提供专业服务，积极培育孵化各类从事居民服务的社区社会组织。目前，协会已培育孵化居民自治、公益服务、文体康乐等各类社区社会组织70余家，备案近500家。尤其是，辖区西园街道成立“创意汇”社会组织孵化基地，制定出一套从“申请、审核、登记备案、入驻、能力建设、迁出基地”的孵化流程，保障社会组织快速健康成长，最终实现“社会化、专业化”的孵化目标。

图说：开展培训活动

三是以培养专业社工人才为标准，建立一支专业人才队伍，推进专业的人干专业的事。一方面采取政府购买服务的方式，购买职业社工岗位，充实到社区社会工作服务站，指导开展社区服务。另一方面依托辖区的西园街道积极建立区级社工人才培训基地，采取集中培养的方式，立足自身培养社工人才。经过几年的集中培养，已有180人获得了社会工作师职称，其中初级121人，中级59人。结合国家、省有关社工专业人才队伍建设规划的要求，对社会工作专业人才培养及补贴做了明确规定。同时，有计划地推动符合条件的街居工作人员参加全国社会工作者职业水平考试，对获得职称的工作人员每月享受定额岗位补贴。

四是以培植社区服务品牌为目标，打造一批特色服务项目，实现社会服务项目化管理。按照“用需求定服务，用购买选服务，用项目管服务，用服务促自治”的原则，由专业社工设计服务项目、编制项目书、提出项目建议，社居委牵头项目实施，社会组织积极参与项目开展，引入第三方机构进行过程评估，采取社会服务项目化管理，开展符合居民需求的特色服务项目，同时根据评估结果，核拨项目经费、增减项目数量。2014年，区财政安排250万元，面向社会购买服务，全区共实施了39服务项目，各类服务对象达2000余人。

图说：社会工作者培训开班仪式

例如：“阳光四季”计生特扶家庭关怀服务项目。该项目目的在于缓解计生特扶家庭心理伤痛、弥补家庭功能缺失，扩大特扶家庭社会支持网络，丰富日常生活，帮助他们走出生活阴霾。在具体实践中，一是组建个性服务团队。由一名专业社工+一名街道计生工作人员+一名社区计生工作人员+若干居民志愿者+积极的服务对象，成立社区帮扶个性服务团队。通过“五个一”（即每周给特扶家庭打一个问候电话，每月上门走访一次，每季度为老人解决一个需求或难题，每年为老人进行一次健康体检，每逢生日送去一次慰问和祝福），对需要帮扶的家庭及个人制定个性帮扶计划，开展有针对性和有实效的活动，解决实际问题。二是开展四季主题活动。以“提升幸福指数，共享阳光四季”为主题，以一年四季的节气、时令为主线，开展春季郊游、夏季趣味、秋季健康、冬季温暖等文化活动，让特殊家庭走出去享受大自然的风光。三是提供个案管理服务。针对服务对象心理情感所处的阶段，有重点进行家庭探访关注跟进、哀伤辅导、情绪疏导和社会融入等个性化个案管理服务。四是建立主题小组服务。组建“爱暖心田”互助中心，按照常规化、生活化和互助支持的理念，开展“爱暖心田-蜀山行”健身小组、“爱暖心田”友谊交流会和爱暖心田”生日会三类常规服务小组，并建立“爱暖心田”QQ交流群，协助服务对象在群体内融入社区转向群体外融入社区生活。“阳光四季”服务项目，为全区69个计生特殊家庭提供帮扶；社区矫正和心理辅助服务项目，为全区社区矫正人员提供心理辅助610人次。

图说：开展“缤纷夏日健康同行”，活动现场开展为特扶人员发放健康护照

三、效果

蜀山区在加强和创新社会治理方面的探索与尝试，经过几年来的实践，取得了实实在在的成效，为维护稳定，促进发展，推动和谐社区建设打下了坚实的基础，也获得了广泛认可。

一是理顺了社区各类组织关系，使党组织核心得以凸显。“两委两站”的治理模式，理顺了社区各类组织之间的关系，突出了以“服务”为核心的管理理念，完善了社区管理服务体系，使社区服务有了平台和抓手。巩固了社区党组织的领导核心地位，回归了社居委的自治职能，明确了社区工作站的职能，确定了社区社会工作服务站的职责。规范了社区社会组织的发展，建立了“职责明确、分工合理、优势互补、协调联动”的长效服务体系，使党组织设置与服务体系基本相一致，使管理更顺、服务更实。

图说：开展培训活动

二是明确了社区事务调处流程，使社区自治功能得以发挥。通过基层公共服务平台的搭建,加强了对居民的组织和引导，实现居民有序参与，保障了居民自治的有序推进，使社区自治功能得到了全面发展，有效地解决了现实工作中的一些难题。在小区事务管理中，充分发挥业委会作用，创造了小区业委会自治样本。由业委会牵头，业主自己管理自己，小区事务经业主民主协商，不断激发居民的管理热情和奉献精神。天柱园小区等已实现了业主完全自治。在共同利益维护中，充分发挥居民代表作用，创造了群众自治搬迁模式。在旧城旧村的改造中，通过元件五厂、动力东村生活区及一批城中村改造项目的实践，将自治精神引入项目建设，探索出一条“政府倡导、街居引导、居民主导、合力疏导”的“群众自治搬迁”模式，均用极短的时间完成全部搬迁任务，没有出现一个“钉子户”，有效破解了拆迁难题。做法被人民日报内参、人民日报刊载，得到时任安徽省委主要领导的高度重视，要求在全省推广。在矛盾纠纷化解中，引导利益相关方民主协商，搭建了平等沟通平台。建立矛盾调处应急机制，视问题涉及面组织司法、公安、律师、社区、各利益相关方参加。一旦出现矛盾纠纷，第一时间介入，提供一个合理表达诉求的平台，对于矛盾和问题进行理性协商，将矛盾解决在始发阶段，基本做到稳控在社区、化解在街道。

三是转变了政府职能，使社会协同和公众参与成为现实。社区服务的项目化运作，实现了“政府退半步、社会进半步”的有效转移，是解决政府行政手段不能管、不该管、管不好事情的有益尝试。明确政府资金跟着项目走。杜绝了过去政府资金在投入上撒胡椒面的现象。根据项目来确定资金流向，有项目就有资金支持，确保政府有限的资金用在刀刃上。同时，使行政职能归位。引导社会资金跟着服务走。积极引导多种社会主体协同提供社区服务，改变了过去由政府包打天下的资源配置格局，为激活各类社会要素提供了空间。组织社会力量参与服务中。通过大力培育社区社会组织，使社区汇聚了专业社工、义工、居家养老服务员等各类服务人员，为社区服务提供了人力支持。例如，街道层面创办的社区报《西园人》、《三里庵新闻》等，经费由街道和辖区单位共同承担，内容由辖区居民参与提供，投送由网格员及社区社会组织完成，很好地体现出社会协同和公众参与。

图说：活动现场为特扶人员发放了“老人手机”

四是优化了资源配置，使行政成本不再无限扩大。社区社会工作服务站依托社居委而建立，由1名专业社工技术岗位、2名社居委成员组成，不增加编制，目的是进一步突出社居委的服务功能。在服务项目的实施过程中，引入社会力量的参与，使沉积的社会资源能够向社区流动，在社区建设、社区服务中发挥作用，节约了行政成本的开支。同时，在社会服务经费使用中，引入第三方专业机构进行监督，做到透明公开，使服务效率得到了保证。

五是培养了专业人才，使社会工作专业服务成为可能。持续开展各类学习培训，建立社工人才培训基地，采取请进来集中培养的方式，组织街居职工集中参加社会工作者职业水平考试，将素质提升指标化。目前，部分街道已实现在社区党组织、社区自治组织、社区行政组织、社区服务组织这4类基层组织中，已经各配备1名社会工作专业人员，提前达到了安徽省社会工作专业人才“4+1”岗位标准，使社区服务专业化、社区人员职业化。

图说：组织辖区特扶家庭在合肥市植物园开展“拥抱春天 绿色出行”

四、启示

坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，是党的十八届三中全会对改进社会治理方式提出的新的要求。“两委两站”社区治理模式的建立，找准了开展服务、发挥作用的着力点，强化了党组织的领导地位，健全了社区组织体系，创新了服务载体，为新形势下基层政府开展服务提供了现实的借鉴。

一是“两委两站”社区治理新格局的实践探索是对现有体制机制的完善和提升。蜀山区从2007年开始先后进行了两次街居体制改革，率先开始了社会治理创新的实践，2012年又进行了培育社区社会组织试点。这一探索是在近年来全国、省市不断加强社会治理创新的宏观背景下的一个具体实践。能够坚持从实际出发，立足现有体制框架，没有推倒重来，但却理顺了社区各类组织之间的关系，更新了服务理念，解决了人才问题，又稳定了社会发展，是从源头上对社会系统进行顶层设计的初步探索。

图说：年底计生科工程人员慰问特扶家庭

二是“两委两站”社区治理新格局的实践探索把握了抓住基层、打牢基础的关键。在坚持“以人为本”的基础上拓展到“以社区为本”。随着管理体制机制的转型，大量的“单位人”变成“社会人”，社会人如何回归到社区，转变为“社区人”，这是应该考虑的首要问题。在工作中，紧紧围绕建立完善基层公共服务体系目标，立足系统思考，统筹谋划，从多个维度发力，力求从不同侧面都能够有所突破，以期尽快建立起较为完善的基层公共服务体系，打造起基层公共服务的理想平台。

三是“两委两站”社区治理新格局的实践探索秉承了以服务为宗旨、以问题解决为导向的服务理念。始终坚持以服务为先，通过服务平台的搭建引导各类社会组织自我管理与服务；通过服务项目化的实施，引导政府职能的转变；通过服务内容的筛选，引导居民参与社区事务的积极性。同时，正视社区各种矛盾和问题，树立问题导向，引导各个利益相关方树立“理性博弈”的理念，给大家搭建一个能说话、可沟通交流的平台，按照“有序参与”的原则，倡导以“协商民主”的方式，更好地解决各种利益相关方合理的利益诉求，从而培养居民自治精神和公民意识，最终推动整个基层民主政治建设发展，与党中央号召的基层服务型党组织建设也是契合一致的。